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譜寫節水型社會建設新篇章--《“十四五”節水型社會建設規劃》政策解讀之五

2021-11-25

爲深入貫徹習近平生態文明思想,落實習近平總書記提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水思路,持續推進節水型社會建設,近日,國家發展改革委、水利部、住房城鄉建設部、工業和信息化部、農業農村部等部門聯合印發了《“十四五”節水型社會建設規劃》(發改環資〔2021〕1516號)(以下簡稱《規劃》)。《規劃》是對習近平總書記關于節水工作重要講話和指示批示精神的具體落實,譜寫了新時期節水工作新篇章。

  一、堅持高點站位,完整准確全面貫徹新發展理念

  貫徹創新發展理念。《規劃》堅持科技創新、制度創新,在分析總結“十三五”節水政策和科技創新工作的基礎上,准確識別節水技術裝備研發不足、節水標准體系不健全、水效標准和用水定額標准執行力不夠、節水績效考核與責任追究制度尚不嚴格等問題,針對性提出了一系列創新舉措。

在科技創新方面,提出強化科技支撐、加強重大技術研發、促進科技成果應用等要求,部署節水基礎科研、重點領域關鍵技術突破和重大裝備研發、新技術應用及深度融合、産學研用技術創新體系、節水科技引領與示範、重大節水技術裝備産業化工程等任務。

在政策制度創新方面,提出強化剛性約束、加強組織協調、健全法規標准、強化監督考核等要求,提出建立健全用水定額強制性國家標准體系、健全各級行政區用水總量和強度控制指標體系、確定各行政區地表水開發利用控制紅線、建立地下水取用水總量和水位雙控指標體系等創新舉措。

  貫徹協調發展理念。《規劃》堅持因地制宜、分類施策,針對豐水地區節水意識普遍淡薄、缺水地區重調水輕節水、地下水嚴重超采、大中型灌區基礎設施落後、城鎮供水管網漏損嚴重、再生水利用設施短板突出等問題,提出到2035年,建成與高質量發展相適應相協調的節水制度體系、技術支撐體系和市場機制,形成水資源利用與發展規模、産業結構和空間布局等協調發展的現代化新格局目標。主要體現在,一是協調重點區域,結合京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等國家重大戰略,提出建立分區水資源管控體系。二是協調重點領域,聚焦農業農村、工業、城鎮、非常規水源利用等重點領域,分類提出不同的節水路徑和舉措三是協調重點行業,統籌生産、生活、生態空間布局,提出保障糧食安全、能源安全、生態安全等剛性用水需求的任務。四是協調重點路徑,圍繞結構節水、技術節水、工程節水、管理節水等不同模式,提出多措並舉的節水型社會建設路徑。

  貫徹綠色發展理念。《規劃》堅持節約集約、安全利用,針對非常規水源利用不足、再生水利用設施短板突出等問題,提出節水減汙、加強非常規水源配置、建設非常規水源利用設施、推進汙水資源化利用等一系列任務。一是加強節水減汙,積極推廣水産養殖節水減排新技術,發展綠色高效種養模式,推動農業綠色轉型;實施工業廢水循環利用工程,重點圍繞火電、鋼鐵、石化化工、有色、造紙、印染、食品等行業,創建一批工業廢水循環利用示範企業。二是加強非常規水源配置,將再生水、海水及淡化海水、雨水、微鹹水、礦井水等非常規水源納入水資源統一配置,逐年擴大利用規模和比例。三是建設非常規水源利用設施,以現有汙水處理廠爲基礎,堅持集中與分布相結合,合理布局建設汙水資源化利用設施。四是加強汙水資源化利用,推進再生水優先用于工業生産、市政雜用、生態用水,鼓勵漁業養殖尾水循環利用,推廣“生物+生態”等易維護、低成本、低能耗汙水處理技術,因地制宜推進農村汙水就地就近處理回用。

  貫徹開放發展理念。《規劃》堅持全球視野、高點定位,針對技術標准滯後、原始創新不足、節水意識不強、政策機制不完善等問題,提出一系列適應開放發展理念的任務舉措。主要表現在,一是加強國際合作交流,積極參與和引領節水國際標准制修訂,加強節水標准國際合作交流,促進節水技術“引進來”、“走出去”。二是瞄准國際先進水平,提出缺水地區重點高耗水行業用水效率達到國際先進水平,黃河流域相關能源、化工基地,嚴格區域産業准入,新上能源、化工項目用水效率必須達到國際先進水平,到2035年,水資源節約集約利用達到世界先進水平。三是健全市場機制,推進水價改革,放開再生水、海水淡化水政府定價,推進按照優質優價原則供需雙方自主協商確定。四是加大宣傳教育,結合世界水日、中國水周、全國城市節水周等主題宣傳,加大節水公益宣傳。

  貫徹共享發展理念。《規劃》堅持公衆參與、示範帶動,針對技術推廣力度不夠、示範帶動不強、市場機制不健全等問題,提出一系列適應共享發展理念的任務舉措。主要表現在,一是完善節水技術推廣機制,加大先進適用節水技術、工藝和裝備推廣力度,發布國家鼓勵的工業節水工藝、技術和裝備目錄,推動在鋼鐵、石化化工、紡織染整、造紙、食品等重點行業遴選100項先進適用的工業節水工藝、技術和裝備。二是加強節水載體建設,深入推進節水型灌區、園區、企業、社區、高校、公共機構等建設,示範帶動農業、工業、生活等各領域節水。三是強化示範引領作用,加強國家高新技術産業開發區、農業高新技術産業示範區等節水科技引領與示範,推廣節水型機關建設先進經驗、模式和節約用水行爲規範,開展水效領跑者引領行動,發布水效領跑者名單,樹立節水先進標杆。四是健全市場機制,提出探索節水、供水、排水和水處理等一體化運行管理機制,推進第三方節水服務、合同節水管理、水權交易等。五是加強公衆參與,將節水納入國民素質教育和中小學教育活動,推進節水教育進校園、進社區、進企業、進機關,建設節水教育社會實踐基地。

  二、堅持規劃引領,嚴格落實以水定需的“四定”要求

  堅持以水定需。《規劃》提出,要根據流域區域水資源條件,建立分區水資源管控體系。加快形成與水資源相適應的産業發展格局,完善産業結構調整指導目錄。優化農業生産布局,加強糧食生産功能區和重點農産品生産保護區建設。推進水資源論證,實施規劃與建設項目節水評價。定期組織開展全國水資源承載能力評價,發布超載地區名錄,暫停水資源超載地區新增取水許可。

  落實以水定地。《規劃》提出,在農業生産時要統籌考慮流域(區域)水資源條件和糧食安全,充分考慮水資源承載能力,在科學確定水土開發規模基礎上,調整農業種植和農産品結構。在水資源超載地區,壓減高耗水作物種植面積,擴大優質耐旱高産農牧品種種植面積,實施深度節水控水,因地制宜推行輪作等綠色適水種植,嚴禁開采深層地下水用于農業灌溉。合理確定主要農作物灌溉定額。黃河流域、西北內陸地區嚴禁無序開荒。

  落實以水定産。《規劃》提出,強化水資源水環境承載力約束,合理規劃工業發展布局和規模,優化調整産業結構。嚴禁水資源超載地區新建擴建高耗水項目,壓減水資源短缺和超載地區高耗水産業規模。列入淘汰類目錄的項目,禁止新增取水許可。推動過剩産能有序退出和轉移,完善鋼鐵、煉油、尿素、磷铵、燒堿、黃磷等行業産能置換政策,嚴格執行等量置換、減量置換。沿黃各省區發布禁止和限制發展的高耗水生産工藝和産品目錄。

  落實以水定城、以水定人。《規劃》提出,要強化水資源剛性約束,發揮國土空間規劃的基礎作用,合理布局城鎮空間,科學控制發展規模,優化城市功能結構、産業布局和基礎設施布局。在提高城市供水保證率的基礎上,加強城市節水,提高城市水資源承載能力。水資源短缺和水資源超載地區,要嚴格控制城市和人口規模,限制新建各類開發區和高耗水行業發展。堅決遏制“造湖大躍進”,黃河流域、西北缺水地區嚴控水面景觀用水。

  三、堅持系統思維,全方位全領域全過程統籌新時代節水工作

  堅持全方位統籌。一是統籌城鎮和農村節水,《規劃》提出農村生活節水要結合新型城鎮化和鄉村振興戰略,實施農村集中供水管網節水改造、配備安裝計量設施、推進農村廁所革命等;提出城鎮生活節水要大幅降低供水管網漏損,推進居民小區二次供水設施改造和專業化管理,推廣使用節水型坐便器、淋浴器、水嘴等節水器具,依法關閉公共供水管網覆蓋範圍內的自備井等。二是統籌結構節水和技術節水,《規劃》一方面注重調整用水結構,要求缺水地區壓減高耗水作物種植面積,限制火電、鋼鐵、石化化工、有色、造紙、印染、食品等高耗水行業發展,從嚴控制洗浴、高爾夫球場、人工滑雪場等高耗水服務業用水,從源頭上控制新增用水量;另一方面強調節水優先,加強節水技術研發、加大節水技術産品推廣應用,以技術手段促進節約用水。三是統籌工程節水和管理節水,《規劃》強調要加快補齊基礎設施短板,推進農業節水設施建設、實施城鎮供水管網漏損治理工程、建設非常規水源利用設施、配齊計量監測設施等,通過工程手段實現節水;同時體現建管並重、更重監管的節水策略,如《規劃》使用大量篇幅論述了完善投入機制、水價機制、深化水資源稅改革、推廣第三方節水服務等措施,並在主要任務中,開門見山提出提升節水意識、強化剛性約束等要求,然後才是補齊設施短板等工程任務,意在表明通過管理手段建立節水長效機制。

  堅持全領域統籌。一是農業領域,統籌節水灌溉、畜牧業節水、農村生活節水,實施大型灌區現代化改造、節水灌溉、中型灌區節水改造等農業農村節水重點工程。二是工業領域,統籌工業節水減汙、開展節水型工業園區建設,實施工業企業廢水利用工程、廢水近零排放試點工程。三是城鎮生活領域,統籌節水型城市建設、開展高耗水服務業節水,實施供水管網漏損改造、公共機構節水示範等城鎮節水重點工程。四是非常規水源利用領域,統籌非常規水資源配置、推進汙水資源化利用、加強雨水集蓄利用、擴大海水利用規模,實施汙水資源化利用、海水淡化利用、礦井水利用等三大重點工程。

  堅持全過程統籌。《規劃》提出要嚴格全過程監管,從規劃開始,堅持以水定需,按照以水定城、以水定地、以水定人、以水定産要求,合理規劃人口、城市和産業發展。在取水環節,提出嚴格取水許可管理,強化動態監管,從嚴審批新增取水許可申請,依法規範取用水行爲,全面推廣取水許可電子證照應用;缺水地區嚴格控制具備使用非常規水源條件但未有效利用的高耗水行業項目新增取水許可。在用水環節,提出嚴格計劃用水管理,縣級以上行政區制定年度用水計劃,規模以上用水戶實行計劃用水;加強用水計量監測,健全國家、省、市三級重點監控用水單位名錄。在回用環節,提出加強汙水資源化利用,完善汙水資源化利用政策體系,形成“1+N”實施方案。


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